導語：在各級政府的大力推動下，信用擔保機構的數(shù)量和資本規(guī)模均在不斷增長，擔保貸款數(shù)量迅速擴張。

1993年，我國第一家專業(yè)信用擔保公司——中國經(jīng)濟技術投資擔保公司由國務院批準成立。截至目前，這仍是中國唯一一家經(jīng)國務院批準主要從事信用擔保業(yè)務、兼營投資等業(yè)務的全國性非銀行金融機構。1994年12月，深圳高新技術投資擔保有限公司原名深圳市高新技術產(chǎn)業(yè)投資服務有限公司成立，開辟地方政府設立貸款擔保公司之先河。

1999年，原國家經(jīng)貿委發(fā)布《關于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》，明確規(guī)定各類中小企業(yè)信用擔保機構的業(yè)務范圍和業(yè)務模式，設計了中小企業(yè)信用擔保體系的架構。在這個設計中，中小企業(yè)信用擔保的操作主體是政府及政府下屬的企事業(yè)單位，其資金主要來源于財政預算編列的資金、土地使用權和其他經(jīng)營性及非經(jīng)營性國有不動產(chǎn)；從事中小企業(yè)擔保業(yè)務的商業(yè)擔保機構和企業(yè)互助擔保機構主要作為中小企業(yè)信用擔保體系的補充存在。為了防范風險，該指導意見規(guī)定擔保資金與擔保貸款的放大比例一般在10倍以內。同時要求省市設立中小企業(yè)信用擔保監(jiān)管委員會對轄區(qū)內中小企業(yè)擔保、再擔保業(yè)務和機構包括企業(yè)互助擔保機構和商業(yè)性擔保機構實施監(jiān)管。

2001年，原國家經(jīng)貿委發(fā)布《關于建立全國中小企業(yè)信用擔保體系有關問題的通知》，將試點范圍擴大至全國。在各級政府的大力推動下，信用擔保機構的數(shù)量和資本規(guī)模均在不斷增長，擔保貸款數(shù)量迅速擴張。

目前我國信用擔保行業(yè)的特點主要是：

第一，從信用擔保的業(yè)務領域看，盡管擔保品種不斷增加，但貸款信用擔保仍是主要擔保品種。2013年末在保余額2.57萬億元，其中融資性擔保在保余額2.22萬億元，占比86.4%。根據(jù)筆者的調研結果，這些融資性擔保幾乎均為短期流動性貸款擔保。

第二，商業(yè)性擔保成為主流。盡管信用擔保體系設計的初衷是提供不以營利為目標的政策性金融服務，但在發(fā)展過程中，財政資源的有限性以及行業(yè)起步階段相應運作和補償機制并不完善。為彌補擔保資金不足，各級政府開始引入民間資本，后期也有一些外資進入擔保領域。在這種情況下，商業(yè)性擔保很快占據(jù)主導地位。2002年對擔保機構的調查表明，政府出資在中國擔保機構出資總額中的比例占70%，民間投資占30%，基本上是“政府為主，民間為輔”。但到2004年底，民間出資的比例已經(jīng)占到總數(shù)的50%。2012年，全國8590家融資性擔保法人機構中，國有控股1907家，占比僅為22.2%。

第三，各級政府對信用擔保機構給予了大量支持。在中央出臺各項政策的引導下，各地紛紛安排專項資金，對融資性擔保公司給予風險補償，支持擔保機構穩(wěn)健經(jīng)營。這些優(yōu)惠政策經(jīng)過不斷延續(xù)和拓展，目前已經(jīng)形成從業(yè)務補助、增量業(yè)務獎勵、資本投入、代償損失補償?shù)榷鄠€方面為擔保機構提供支撐的政策體系。

我國信用擔保行業(yè)存在的問題

(一)缺少可持續(xù)商業(yè)模式

在現(xiàn)有制度設計中，政府為擔保機構給出了貸款利率50%的收費空間。銀行貸款利率一般為7%至10%左右，擔保公司對企業(yè)收取的費率為3%至5%政府出資的擔保公司費率要比商業(yè)性公司低1至2個百分點)，由于承擔了幾乎全部信貸風險，這個費率無法保證融資性擔保公司的可持續(xù)經(jīng)營。在信貸風險暴露時，擔保公司很難承受代償壓力。往往一筆代償出現(xiàn)，就會吃掉幾十筆業(yè)務的利潤。另一方面，政府嚴格限制擔保公司的經(jīng)營范圍，又導致?lián)９救鄙倨渌馈?011年至2013年，擔保費收入占擔保行業(yè)總資產(chǎn)的比重只有3%至4%。盡管高出銀行業(yè)1個百分點左右，但其承受的風險卻遠遠大于銀行。在扣除代償以后，收入占比分別只有2.85%、1.36%和1.48%。筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，有的擔保公司甚至并未出現(xiàn)代償也仍然虧損，因為微薄的收入難以覆蓋經(jīng)營成本和提取風險準備。在建立擔保體系之初的制度設計中，本來是設想通過建立再擔保機制來化解風險的，但這一理想設計在實踐中屢屢碰壁。由于缺乏中央層面的再擔保機制，加上再擔保機制自身同樣缺乏可持續(xù)性，各省再擔保機制或者遲遲沒有設立，或者設立之后并未有效發(fā)揮作用。

正是由于信用擔保行業(yè)存在先天缺陷，各級政府只能不斷通過各種優(yōu)惠政策加以扶持。但一者這些扶持政策大多為政府出資的擔保公司和規(guī)模較大的擔保公司享有，中小民營擔保公司很難得到政策支持；二者扶持政策的支持力度也十分有限。在這種情況下，必然出現(xiàn)擔保公司的行為異化。

(二)商業(yè)性擔保公司大大增加了中小企業(yè)的融資成本

3%至5%的擔保費率對商業(yè)性融資擔保公司來說收費偏低，不足以覆蓋風險；但對本來就實力薄弱的中小企業(yè)來說已經(jīng)不堪重負。為規(guī)避風險，融資性擔保公司通常還會提出反擔保要求，并要求貸款客戶繳納保證金和風險準備金，更加重了企業(yè)負擔。從利益機制上看，由于擔保費率與貸款利率聯(lián)動，貸款利率越高擔保費收入越多，所以擔保公司并無幫助企業(yè)降低貸款成本的動力。

(三)缺少有效監(jiān)管機制，導致違規(guī)行為盛行

近兩年連續(xù)出現(xiàn)的擔保公司資金鏈斷裂、老板“跑路”事件，凸顯監(jiān)管薄弱問題。在中央政府層面，由于融資性擔保公司從事的是促使銀行和企業(yè)達成交易的業(yè)務而不屬于金融機構序列盡管承擔了幾乎全部交易風險　，因而未納入金融監(jiān)管體系。除了2009年設置的“融資性擔保業(yè)務監(jiān)管部際聯(lián)席會議辦公室”以外，并沒有一個部門專門行使監(jiān)管責任。該聯(lián)席會議又是個松散組織，且工作內容側重于風險防控。在地方政府，融資性擔保公司的審批權和監(jiān)管權在省級政府。目前各省的做法極不統(tǒng)一，有的由工信委或經(jīng)信委　分管，有的由金融辦負責，還有的是財政部門分管。無論是準入標準、日常監(jiān)督的內容和寬嚴程度，各省都存在很大差異。由于缺少監(jiān)管能力省級政府部門大多由某個處的一人至兩人負責，而一個省內擔保公司的數(shù)量動輒數(shù)百家　，很多分管部門往往采取了層層分擔監(jiān)管責任的辦法，但事實上縣市政府的監(jiān)管能力比省級政府部門更弱。

2000年至2009年期間，信用擔保行業(yè)出現(xiàn)爆發(fā)式增長，運營不規(guī)范、業(yè)務方向扭曲、內控機制欠缺、挪用客戶保證金等問題逐漸積累和暴露。在這種情況下，中央政府有關部門對融資性擔保公司開展了規(guī)范化整頓。通過提升和規(guī)范融資性擔保行業(yè)的準入門檻，一批相對較為規(guī)范的融資性擔保機構取得經(jīng)營許可證，一定程度上凈化了行業(yè)環(huán)境。2011年下半年以后，受宏觀經(jīng)濟增速下行、企業(yè)經(jīng)營環(huán)境惡化等因素影響，信用擔保行業(yè)的風險集中爆發(fā)。在部分省、市，擔保公司紛紛停業(yè)或倒閉，成為新的社會不穩(wěn)定因素。同時在經(jīng)濟結構調整過程中，一些擔保公司為求得生存，行為更加走樣。在部分地區(qū)，擔保行業(yè)的逐利性已經(jīng)到了病態(tài)的程度。特別在2011年清理整頓融資性擔保公司以后，對大量未能獲得融資性擔保公司牌照的擔保公司并未加以處置，也未就其擔保行為及時加以規(guī)范，導致一些地區(qū)非融資性擔保公司數(shù)量激增、業(yè)務更加混亂，行為更加無序。

關于融資性擔保行業(yè)發(fā)展的思考與建議

(一)解決信用擔保領域問題需要改變思路

信用擔保行業(yè)的問題由來已久。在信用擔保體系設立之初，設計者的思路本來是將信用擔保機構作為政策性金融的組成部分及其補充存在的。從中國擔保行業(yè)的起源和發(fā)展歷程來看，填補高新科技企業(yè)融資缺口是政府推出專業(yè)性擔保企業(yè)的初衷。此后，隨著社會結構調整，中小企業(yè)發(fā)展中的融資瓶頸問題日益顯現(xiàn)。為彌補中小企業(yè)信貸的“市場失靈”，設立專業(yè)擔保機構、通過外部擔保和信用增級，促使商業(yè)性金融機構向其不能提供足夠資金的行業(yè)和地區(qū)提供融資服務，使新興弱勢產(chǎn)業(yè)和正外部性較強產(chǎn)業(yè)等特殊產(chǎn)業(yè)獲得必要的信貸份額，就成為政府的政策方向。在《關于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》中，無論是擔保資金籌集、擔保體系架構，還是擔保對象設定、擔保行為監(jiān)管等方面，無不體現(xiàn)了上述意圖。但是在上世紀90年代，受我國財政實力、國有資本管理制度等因素的限制，信用擔保體系越來越走向商業(yè)化方向。而我國金融市場的嚴格管制和金融監(jiān)管能力的不足，則加快了信用擔保體系的商業(yè)化速度。

面對前述信用擔保機構收入和風險嚴重不對稱、缺乏可持續(xù)商業(yè)模式的問題，過去的解決思路是：政府通過各項扶持政策如資本注入、風險補償和考核獎勵等，提升信用擔保公司的盈利水平，幫助其分擔風險。同時通過審慎性措施包括提足風險準備　來防范可能的代償風險。實踐證明，這種做法效果并不理想。2013年，融資性擔保公司的放大倍數(shù)僅為2.3倍，前三年則為2.1倍，遠未達到當初的設計目標。表明融資性擔保公司即便得到了政府支持，對銀行資金的引導作用仍相當有限，擔保體系的效率不高。相比之下，國外擔保機構的放大倍數(shù)要高得多。例如韓國信用擔?；鸬姆糯蟊稊?shù)是20倍，而美國和日本則分別達到50倍和60倍。

從國際經(jīng)驗看，信用擔保機制通常由政府設立而不采用商業(yè)性擔保機制。因為政府信用遠高于商業(yè)性擔保公司，以政府為主設立的信用擔保機制不僅可以與銀行共擔風險，還可以降低企業(yè)融資成本。筆者認為，未來政府介入信用擔保領域的思路和方式應有根本性的改變。如果繼續(xù)用優(yōu)惠政策對存在先天缺陷的擔保體系進行修修補補，不僅效果不佳，也很難控制金融風險。

(二)重構國家層面的信用擔?？蚣?，引導省市政府盡快建立政府主導的信用擔保機制

重構國家信用擔保框架的核心，是使信用擔?；貧w政策性使命。將有限的財政資金集中起來，設立不以營利為目的的信用擔保機制。具體做法是：

第一，集中目前分散在各個職能部門的發(fā)展資金，建立中小企業(yè)信用擔保基金和農(nóng)業(yè)信用擔?；?。擔保基金主要由三部分資金構成：一是財政資金，二是銀行捐助資金，三是企業(yè)和行業(yè)協(xié)會捐贈資金。由于公司制的運作成本較高，今后應避免繼續(xù)設立公司制的信用擔保機構。

第二，中央政府組建的基金主要作為“母基金”，起到引導省市政府建立和完善擔保基金機制的作用，地方信用擔保基金則與商業(yè)銀行建立合作關系，負責具體的承保工作。

第三，由于信用擔?；鸬娘L險識別能力和風險管理能力并不高于銀行，同時審批活動會增加成本和時間，因此不應設置信用擔保的前置審批環(huán)節(jié)，而是通過建立風險分擔機制來約束可能出現(xiàn)的銀行道德風險。擔保流程為：企業(yè)向銀行申請貸款，銀行自主審核和決定放貸與否，在需要擔保的情況下向擔?；鹛峤粨Ｉ暾埐牧?，擔?；饍H事后核驗申請材料的合規(guī)性而不再單獨組織對企業(yè)的審核。

第四，為使信用擔保機制不被濫用，需要謹慎進行制度設計。一是要設計合理的承保工作流程、承保對象范圍和承保條件。二是要建立風險分擔機制，通過招標選擇合作銀行，并與合作銀行事先約定風險分擔比例。三是基于權利義務對等的原則，既然擔?；鸱謸算y行風險，就有權要求銀行對擔保貸款采用較低的利率或設置貸款利率上限。四是擔?；饝ㄆ趯彶椋熁蛭袑徲嫴块T審計　銀行提交材料的真實性，對違反合作約定的銀行采取懲罰措施直至令其退出合作機制。

第五，信用擔保基金作為非營利性組織應享受免稅待遇，應有健全的治理結構并定期向社會公布擔?？冃Аｈb于擔保基金并不直接從事被擔保企業(yè)的審核工作，其內部組織結構應盡可能扁平化。

第六，按照“收支平衡、略有盈余”的方針，參照企業(yè)信用等級制定收費標準。根據(jù)臺灣經(jīng)驗，擔保費率大約在0.35%至1.4%之間。

(三)通過改革和創(chuàng)新促使現(xiàn)有商業(yè)性擔保體系化解風險，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

處理現(xiàn)有商業(yè)性擔保體系的總體思路是加強監(jiān)管、控制風險、市場化運作、整合轉型。具體來看，一是要在現(xiàn)有七部委《融資性擔保公司管理暫行辦法》的基礎上出臺監(jiān)管細則或行業(yè)規(guī)范，同時明確未經(jīng)申請批準的公司，一律不允許在工商注冊時使用“擔?！弊謽?；二是逐步減少對融資性擔保公司的政策支持，到期的財稅支持政策不再延續(xù)。同時應適度放開對資本金使用上的管制，使其在不違反規(guī)則的前提下有效利用資金，提高收益率；三是應鼓勵現(xiàn)有融資性擔保公司通過兼并重組提升能力和轉型發(fā)展。未來融資性擔保公司的發(fā)展方向，可以是資產(chǎn)管理公司、信貸服務公司、金融公司等；四是及時清理“僵尸”公司。目前在有些地方，不少融資性擔保公司注冊后長期不做擔保業(yè)務，也不向監(jiān)管部門提交報表。這種公司有很多實際上在從事民間放貸，只是將擔保公司作為掩蓋的外衣而已。對此應定期清理，使其盡早退出擔保行業(yè)。